Por Henrique Leite*
Com as tragédias sem precedentes das enchentes no Rio Grande do Sul e das queimadas em diversas regiões do País, o Brasil tem vivenciado um despertar doloroso para a gravidade da situação climática. Esses eventos extremos são em grande medida parte de uma tendência global de intensificação de desastres naturais ligados às mudanças do clima. O combate ao problema requer, portanto, uma resposta globalmente coordenada.
Um meio de fazê-lo que vem recebendo crescente aceitação internacional é a precificação das emissões de carbono[1]. Segundo a página State and Trends of Carbon Pricing Dashboard, mantida pelo Banco Mundial, existem hoje[2] 110 instrumentos de precificação implementados no mundo, em 53 jurisdições nacionais e 40 jurisdições subnacionais, cobrindo 24% das emissões globais.
O objetivo dessa medida é incorporar ao preço de bens e serviços o custo que as emissões de carbono causam à sociedade. Com isso, as atividades intensivas em emissões são desestimuladas, e estimula-se a busca por soluções que reduzam as emissões.
A precificação de carbono é preferível ao uso de instrumentos de comando-e-controle – isto é, de estabelecimento pelo poder público de padrões detalhados, de monitoramento e de punições – porque oferece maior liberdade aos agentes econômicos para encontrarem soluções mais eficientes e adequadas à sua realidade.
A precificação, contudo,pode ser implementada de duas maneiras bastante distintas: por meio de um imposto ou de um mercado regulado de carbono.
Um imposto de carbono tipicamente incide no início da cadeia de produção de combustíveis fósseis e alcança, portanto, toda a sua base de consumo. Estabelece-se um preço por tonelada de carbono equivalente (tCO2e) emitida, o que se traduz em um valor a pagar diferente por unidade de medida para cada tipo combustível fóssil,com base no seu respectivo conteúdo de carbono, segundo valores de referência com aceitação internacional.
Em um mercado regulado, por sua vez, são distribuídos pelo poder público, para as empresas que exercem as atividades reguladas, “direitos” ou “permissões” de emissão de carbono até um certo limite. Esses direitos são distribuídos em quantidade decrescente ao longo dos anos. É essa redução progressiva das permissões que faz com que o instrumento funcione: podemos saber que as empresas vão emitir no total cada vez menos carbono, de modo previsível.
Além disso, as empresas podem comercializar as suas permissões entre si. Assim, aquelas com menores custos na descarbonização da sua produção ganham um incentivo para reduzir as suas emissões paraalém da sua obrigação legal, de modo a poder vender as suas permissões não utilizadaspara outras empresas com maior dificuldade. O benefício para a sociedade é o aumento da mitigação de emissões com aredução do custo total da política ambiental.
No Brasil, há mais de uma década são discutidas no Legislativo propostas para a precificação de carbono. Curiosamente, as primeiras proposições optaram pela via tributária. Na Câmara dos Deputados, o Projeto de Lei nº 4.611, de 2012, já previa a redução de IPI para produtos de baixo carbono[3]. Como, entretanto, o PL foi arquivado, o seu texto foi reapresentando no Projeto de Lei nº 2.148, de 2015.
Houve então um hiato de alguns anos na tramitação da matéria. A discussão sobre precificação de carbono só ganharia novo impulso no Congresso no ano de 2021, com a aprovação, pela Comissão Europeia, da Proposta de Regulação do Parlamento Europeu e do Conselho Europeu para a criação de um mecanismo de ajuste de fronteira, o Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM).
Desde esse momento, a precificação de carbono no Brasil foi percebida no Legislativo – corretamente – não só como parte da responsabilidade do País na solução de um problema ambiental global, mas como uma necessidade incontornável de proteção da competitividade da produção brasileira no mercado internacional.
A razão para isso é que, onde já foi implementada, a precificação de carbono implicou em custos arcados pelos setores produtivos e repassados aos seus consumidores. Como esperado, os produtores reagiram à concorrência vinda de outros países sem precificação, pressionando os governos dos seus próprios países a implementarem medidas por uma concorrência em condições mais favoráveis.
A primeira dessas medidas foi o CBAM. A sua fase de transição, que obriga os produtores a relatarem as suas emissões, teve início em outubro de 2023. O CBAM determina a precificação de carbono em bases isonômicas nas importações de energia, ferro e aço, alumínio, cimento, fertilizantes e hidrogênio pelo mercado europeu. A cobrança efetiva dos importadores europeus desses produtos terá início em janeiro de 2026. Diversos outros setores devem se seguir, até alcançar em 2034 todos aqueles cobertos pelo mercado regulado europeu[4].
Há um meio de atenuar essa exigência: contar com uma regulação no país de origem dos produtos que precifique explicitamente as emissões a um custo total de carbono igual ao praticado na União Europeia[5]. A comunicação de emissões cabe ao produtor e deve ser verificada. Quando o produtor não disponibilizar essa informação, pode-se adotar a média de emissões do setor no seu país[6]. Se não houver nenhum sistema de mensuração, comunicação e verificação, com reconhecimento oficial, das emissões, haverá um nivelamento à média dos piores emissores do mercado europeu[7].
Outros países, como Estados Unidos, Canadá, Japão e Reino Unido, já têm projetos de lei em tramitação ou consultas públicas com o propósito de criarem os seus próprios mecanismos de ajuste na fronteira[8].
O que à primeira vista pareceria uma ameaça pode se revelar uma rara oportunidade econômica para o Brasil. A matriz energética do País tem participação de 48% de fontes renováveis, participação que chega a 83% quando se considera apenas a matriz elétrica – em comparação, essas médias mundiais são de 15% e de 29%[9]. Isso se traduz em emissões substancialmente menores no Brasil nas indústrias energo-intensivas, justamente aquelas cobertas pelos mecanismos de proteção à competitividade.
Um estudo preliminar do banco de investimentos Credit Suisse, em 2021, estimou os impactos potenciais da implantação do CBAM. O ajuste representaria cerca de US$ 100 no preço à vista da tonelada de aço vinda do Brasil, contra quase US$ 150 do preço à vista da tonelada de aço da China – segunda maior exportadora para a União Europeia, enquanto o Brasil não está hoje sequer entre os dez maiores. Uma diferença semelhante se verifica no impacto do preço à vista do alumínio da China e da América Latina. A União Europeia importou, apenas desses dois produtos, US$ 41,3 bilhões em 2020[10].
Assim, a precificação de carbono no Brasil é economicamente útil por duas razões: mantém circulando no País o dinheiro que seria pago na exportação dos seus produtos e ajuda a comprovar a menor intensidade de emissões da produção nacional, contribuindo para um ganho de market share.
Quando a discussão sobre precificação de carbono foi reiniciada no Legislativo, com a apresentação do Projeto de Lei nº 528, de 2021, o mecanismo escolhido passou a ser o mercado regulado[11].
O PL nº 528, de 2021 foi apensado – com outros similares que o sucederam – ao já citado PL nº 2.148, de 2015, cuja urgência para votação em Plenário foi aprovada em 05 de novembro de 2021. Diversas propostas de Substitutivo foram desde então apresentadas – por dois relatores diferentes – mas a votação pela aprovação só veio finalmente a acontecer na Câmara dos Deputados em 21 de dezembro de 2023.
Nesse ínterim, o Senado Federal já havia aprovado em outubro de 2023 texto Substitutivo ao Projeto de Lei nº 412, de 2022 – de autoria daquela Casa – com exatamente o mesmo propósito. O texto deste Substitutivo – como amplamente noticiado[12] – foi desenvolvido essencialmente sob a coordenação do Poder Executivo, tendo recebido contribuições no âmbito do Conselho de Desenvolvimento Econômico Social Sustentável (o “Conselhão”).
Esse texto foi um dos apensados ao Projeto de Lei que já tramitava na Câmara, e rejeitado quando da votação em 21 de dezembro. Abriu-se, assim, um impasse sobre qual das Casas pode ser considerada a iniciadora do Projeto de Lei que hoje aguarda apreciação no Senado Federal.
Esse impasse não é isento de consequências. Como o efetivo início do funcionamento do mercado de carbono pode se dar em até cinco anos depois da promulgação da Lei, segundo o texto das proposições, a produção brasileira exportada para países com ajuste na fronteira já está com prejuízo contratado para os próximos anos.
Talvez em resposta à demora na tramitação das proposições que instituem um mercado regulado, tem sido novamente aventada a proposta de instituir a precificação pela via tributária[13]. De fato, um imposto teria algumas vantagens: há maior clareza sobre os custos incorridos e conta-se com uma estrutura de arrecadação que já existe e funciona bem.
Mas as desvantagens podem ser maiores. Com um tributo, não há certeza a respeito de em quanto as emissões vão cair. Ademais, poder-se-ia provocar um efeito colateral ainda mais grave: o Governo pode passar a depender das receitas oriundas das emissões de carbono sob a sua influência direta, criando-se involuntariamente um incentivo perverso para o aumento de emissões.
A razão disso é que, como a instituição dos novos tributos previstos na Reforma Tributária não poderá implicar aumento da carga tributária[14], o atingimento das metas de equilíbrio fiscal passará necessariamente a depender também da arrecadação proveniente do novo “Imposto Seletivo”, o qual deverá incidir sobre a “produção, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, nos termos da lei” (cf. inciso VIII do art. 153 da CRFB acrescentado pela Emenda Constitucional nº 132 de 20/12/2023). Como o art. 154, II do texto constitucional veda a instituição de novo imposto com fato gerador já discriminado na mesma Constituição, a tributação de carbono, por prejudicial ao meio ambiente, deveria enquadrar-se nesse novo dispositivo que institui o Imposto Seletivo.
O Governo Federal é o acionista controlador da Petrobrás[15] e, por meio da Empresa de Pesquisa Energética (EPE) e do Ministério de Minas e Energia (MME), tem assentos no Conselho de Administração do Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS)[16], o órgão responsável pela coordenação e controle da operação das instalações de geração e transmissão de energia elétrica no Sistema Interligado Nacional (incluindo-se aí a previsão de acionamento das usinas termelétricas, movidas a carvão mineral). Suas decisões na governança dessas organizações, portanto, poderiam ser contaminadas por eventual interesse na arrecadação decorrente do aumento de emissões de carbono.
Outra desvantagem da precificação por meio de tributo é que seria capaz de provocar impactos desproporcionalmente altos para a estrutura de custos e a competitividade de diversos setores da economia nacional, especialmente aqueles que não exportem significativamente a sua produção ou não estejam expostos ainda à precificação de carbono no exterior.
Afinal, como já mencionado, o ajuste na fronteira (CBAM) da União Europeia abrange inicialmente apenas seis setores, com ampliação de escopo gradual. Um mercado regulado de carbono permite uma ampliação igualmente gradual do escopo regulado, atividade a atividade. Em contrapartida, a instituição de um imposto de carbono atingiria de imediato a economia como um todo – tornando, inclusive, a produção nacional menos competitiva no próprio mercado interno do que aquela importada de outros países que precifiquem emissões de modo menos agressivo (ou que não o façam de modo algum).
Uma eventual cobrança de impostos sobre combustíveis fósseis atingiria, inclusive, um setor que já é alvo de precificação de carbono, graças à Lei nº 13.576, de 26 de dezembro de 2017, que instituiu a Política Nacional de Bicombustíveis (RenovaBio).
Os principais instrumentos previstos no RenovabBio são as metas de descarbonização na matriz de combustíveis, as adições compulsórias de biocombustíveis aos combustíveis fósseis e, principalmente, a obrigatoriedade de aquisição de Créditos de Descarbonização (CBIO) pelos distribuidores de combustíveis fósseis. Duplicar a precificação sobre combustíveis fósseis nesse mesmo escopo poderia provocar efeitos regressivos, ao impactar o transporte urbano e rodoviário e o preço de produtos essenciais como alimentos.
A instituição de um imposto sobre carbono, enfim, não seria capaz de contribuir para reverter a principal fonte de emissões de carbono no Brasil: o setor de agropecuária, florestas e mudança de uso do solo (isto é, desmatamento) responsável por 74% das emissões nacionais. Em um mercado regulado, por sua vez, parte das obrigações dos entes pode ser satisfeita por meio de aquisição de créditos de carbono oriundos de projetos fora do escopo regulado – ou seja, de atividades como conservação florestal, reflorestamento e práticas agrícolas que reduzam ou removam carbono.
Ao apoiar essas atividades – que apresentam custo de abatimento de carbono comparativamente muito inferior ao do meio industrial[17] – produzem-se efeitos locais e regionais transformacionais sobre o meio ambiente: as florestas protegidas ajudam a regularizar a vazão dos rios e evitam enchentes, as queimadas evitadas melhoram a qualidade do ar, o aumento da estação das chuvas[18]e da fertilidade do solo sustentam a produção agropecuária. Mais do que o clima global, o maior beneficiário da instituição de um mercado regulado de carbono nacional será decerto o próprio Brasil.
[1] Para manter a fluência da leitura, se usará doravante no texto apenas “carbono”, metonímia amplamente consagrada de “gases de efeito estufa”. Os demais gases de efeito estufa – Metano (CH4), Óxido Nitroso (N2O), Hexafluoreto de Enxofre (SF6) e duas famílias de gases, Hidrofluorcarbono (HFC) e Perfluorcarbono (PFC) – podem ter o seu impacto climático exprimido em dióxido de carbono equivalente (tCO2e).
[2] Disponível em: https://carbonpricingdashboard.worldbank.org/. Acesso em 01 de out. 2024.
[3] Como o texto do Substitutivo ao Projeto de Lei aprovado na Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável previa o atendimento às obrigações da Lei de Responsabilidade Fiscal, na ausência de previsão de corte de despesas, essa redução pressuporia um aumento correspondente da tributação alhures, presumivelmente em produtos de maior emissão de carbono (cf. texto disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1246027&filename=Tramitacao-PL%204611/2012. Acesso em: 01 de out. 2024).
[4] Cf. apresentação “Ciclo de Diálogos UE-Brasil Sobre Prioridades Legislativas
Lições Aprendidas do Pacto Verde Europeu”, debatida em 05 de julho último nesta Casa legislativa com a participação do Embaixador da União Europeia no Brasil, Ignacio Ybáñez, e da especialista Mercedes Sánchez Varela. Disponível em: https://www.camara.leg.br/evento-legislativo/68868. Acesso em: 01 de out. de 2024.
[5]Tem-se discutido em que medida o CBAM, nos termos em que se acha formulado, promove a efetiva minimização de emissões globais ou o protecionismo alfandegário. Proposições análogas discutidas em outros países baseiam-se em definições mais amplas de parâmetros de ajuste, como “equivalência ambiental”, em lugar de “equivalência de custos”.
[6]Disponível em: https://www.csis.org/analysis/analyzing-european-unions-carbon-border-adjustment-mechanism. Acesso em: 03 de out. de 2024.
[7] UNIÃO EUROPEIA. REGULATION (EU) 2023/956 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 10 May 2023 establishing a carbon border adjustment mechanism. In: Official Journal of the European Union, 16 maio 2023, p. 48. Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32023R0956 .Acesso em: 03 de out. de 2024.
[8] Disponível em: https://australiainstitute.org.au/wp-content/uploads/2021/06/P1031-Carbon-Border-AdjustmentsWEB.pdf. Acesso em: 03 de out. de 2024.
[9] Cf. https://www.epe.gov.br/pt/abcdenergia/matriz-energetica-e-eletrica.Acesso em: 03 de out. de 2024
[10] Credit Suisse, Global ESG Research. The polluter’s dilemma – assessing the impact of the EU’s Carbon Border Adjustment Mechanism. 24 ago. 2021. Disponível em: https://www.credit-suisse.com/media/assets/microsite-ux/docs/2021/apac-esg-conference/polluters-dilemma.pdf
[11] Essa escolha beneficiou-se em grande medida do trabalho de modelagem de alternativas de precificação de emissões encampado pelo Ministério da Fazenda entre 2016 e 2020, com o apoio do Banco Mundial, no Projeto Partnership for Market Readiness, que contou com o trabalho de mais de 80 especialistas no tema.
[12] Cf., por exemplo, notícias disponíveis em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2023-07/proposta-para-mercado-de-carbono-sera-enviada-em-agosto-diz-marina e https://www.estadao.com.br/economia/agenda-verde-mercado-de-carbono-fazenda/. Acesso em: 03 de out. 2024
[13] Veja-se, entre diversas outras, proposta apresentada na Câmara dos Deputados durante a Reforma Tributária disponível em: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/grupos-de-trabalho/57a-legislatura/gt-sistema-tributario-nacional-pec-45-19/apresentacoes-em-eventos/TATIANAFALCOGrupodeEstudosPEC45tributacaodecarbono_T.Falco.pdf. Acesso em: 03 de out. 2024.
[14] Cf. art. 349 e ss. do PLP nº 68/2024. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2456998&filename=Tramitacao-PLP%2068/2024. Acesso em: 03 de out. 2024. O autor agradece ao colega Thiago Caldeira pela referência.
[15] Cf. https://www.investidorpetrobras.com.br/visao-geral/composicao-acionaria/
[16] Cf. https://www.ons.org.br/paginas/sobre-o-ons/governanca/visao-geral
[17] Segundo estudo da ClimatePolicyInitiative, a um preço de apenas US$ 20 por tCO2e – contra cerca de US$ 90/tCO2e hoje praticados no mercado regulado europeu – a receita proveniente da venda de créditos de carbono para a Amazônia (estimada em US$320 bilhões em 30 anos) tornaria mais rentável economicamente abandonar áreas de pecuária e colocá-las em processo de regeneração natural, tornando novamente o bioma capturador líquido de carbono. Disponível em: https://www.climatepolicyinitiative.org/pt-br/publication/carbono-e-o-destino-da-amazonia/. Acesso em: 03 de out. 2024.
[18]Estudo do Ipam em 2019 mostrou que a degradaçãoambiental na Amazônia está associada a mudanças climáticas regionais queameaçam a produção agropecuária. Alterando o fluxo de vapord’água para aatmosfera, o desmatamento atrasa o início da estação chuvosa, reduz o períodode colheita e aumenta a probabilidade da ocorrência de secas: análises decorrelação mostraram um atraso de 0,12 a 0,17 dia de início de estação de chuvapara cada ponto percentual adicional de desmatamento. Disponível em: https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2019.104362. Acesso em: 01 de out. 2024.
* Henrique Leite é consultor legislativo na área de meio ambiente da Câmara dos Deputados, onde trabalha há dez anos nas matérias relacionadas à precificação de carbono e às finanças climáticas.