Por Antônio Carlos Costa d’Ávila Carvalho Júnior*
Ocorrida no início do segundo semestre de 1998, a crise da Rússia trouxe consequências negativas para a economia brasileira. As reservas internacionais, que totalizavam US$ 70,2 bilhões ao final de julho daquele ano, caíram para US$ 42,6 bilhões ao final de outubro. Ainda no último quadrimestre de 1998, o governo brasileiro viu-se compelido a adotar algumas medidas[1]com o objetivo de conter a fuga de capitais que se apresentava. O perfil da dívida brasileira[2], no entanto, dificultava um aumento da taxa de juros e uma desvalorização cambial mais expressiva, pois seriam fatores que causariam deterioração das contas públicas e aumento da fuga de capital.
A piora do cenário fiscal e a obrigação de cumprir metas de resultado primário demandaram do governo uma maior evidenciação de informações sobre a dívida e as necessidades de financiamento do setor público. À época, tais informações eram divulgadas em quadros (XVI a XXVII)[3] específicos que integravam a nota econômico-financeira de política monetária[4], publicada até os dias de hoje, com periodicidade mensal, pelo Banco Central do Brasil (BCB).
Elaboradas pela autoridade monetária desde o ano de 1991, com o uso de metodologia lastreada nas melhores práticas internacionais[5], tais informações (estatísticas macroeconômicas do setor fiscal) sempre gozaram de alta credibilidade junto a usuários internos e externos, agências de rating, organismos internacionais etc., mas precisavam ser evidenciadas por meio de documento próprio. Foi assim que, em abril de 1999[6], com dados relativos a fevereiro/1999, o BCB criou e passou a publicar a nota econômico-financeira de política fiscal, com informações necessárias à verificação do cumprimento de metas de resultado fiscal e de evolução da dívida pública estabelecidas por intermédio de acordos com organismos internacionais.
No ano seguinte, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF – Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000) trouxe ao mundo das finanças públicas o chamado Anexo de Metas Fiscais, documento por meio do qual cada ente da federação estabelece metas anuais de dívida e de resultados nominal e primário.
O artigo 30, § 1º, inciso IV[7], dessa lei complementar determinou que, a partir de proposta formulada pelo Poder Executivo, o Parlamento fixaria, para os fins de controle de dívida estabelecido pela LRF, a metodologia de apuração do resultado primário e do resultado nominal.Ocorre que, até o presente momento, referida metodologia ainda não foi aprovada pelo Congresso Nacional (CN); talvez pelo fato de o controle de dívida idealizado pela LRF não utilizar os mesmos conceitos[8], escopo e abrangência empregados pelo BCB no âmbito das estatísticas fiscais.
Diante desse cenário, optou-se por fazer constar dos textos das LDOs da União aprovadas desde então dispositivo que determina que as Mensagens Presidenciais que encaminham os projetos de lei orçamentária anual (PLOA) ao CN devem conter, entre outros aspectos, a indicação do órgão responsável pela apuração dos resultados primário e nominal a serem levados em consideração para a verificação do cumprimento das metas fiscais.
No ano de 2005, no âmbito do TC nº 014.263/2005-4, o Tribunal de Contas da União (TCU) realizou fiscalização nas estatísticas fiscais publicadas pelo BCB, com o propósito de verificar como é processado e calculado o resultado fiscal da União apurado por meio da metodologia “abaixo da linha”[9]. Com a realização dos trabalhos, a equipe de auditoria contatou que não havia publicação oficial que explicasse e delimitasse as bases dessa metodologia.
Ato contínuo, com lastro em proposta de encaminhamento apresentada pela equipe, a Corte de Contas exarou o Acórdão nº 324/2006-TCU-Plenário, determinando ao BCB a elaboração e publicação, inclusive em meios eletrônicos de divulgação, de Manual que evidenciasse os conceitos, as formas de cálculo e os procedimentos utilizados pela metodologia “abaixo da linha” para a apuração das Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP) e da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP).
A determinação foi cumprida ainda no início de 2006, com a edição do Manual de Estatísticas Fiscais[10], o qual passou a ser, desde então,a norma de regência[11] das estatísticas fiscais.
Recentemente, com a aprovação da Lei Complementar nº 200, de 30 de agosto de 2023, restou estabelecido[12] que a apuração do resultado primário será realizada pelo BCB. Por certo, referida apuração se baseia nos preceitos positivados em referido Manual.
Regras básicas das estatísticas fiscais “abaixo da linha”
A metodologia “abaixo da linha”, utilizada pelo BCB,mensura os resultados fiscais (nominal, primário e juros nominais) a partir da variação do estoque da DLSP[13]. Por essa metodologia, temos que:
i) o resultado nominal representa a própria variação do montante da DLSP;
ii) o resultado com juros nominais mensura quanto da variação da DLSP decorre da apropriação, pelo regime de competência, de juros ativos e passivos aos estoques dos haveres e das obrigações; e
iii) o resultado primário representa a diferença entre o resultado nominal e o resultado com juros nominais, ou seja, é a parcela da variação da DLSP que não tem relação com a apropriação de juros aos estoques da própria DLSP.
Com lastro nessas definições, é possível informar que:
i) receita (ou variação superavitária) é a operação que diminui o estoque da DLSP; e
ii) despesa (ou variação deficitária) é a operação que aumenta o estoque da DLSP.
E a partir dessas novas definições, podemos construir mais as seguintes:
i) receita primária (ou variação primária superavitária) é a operação que, ao mesmo tempo, diminui o estoque da DLSP e não está relacionada à apropriação de juros à DLSP; e
ii) despesa primária (ou variação primária deficitária) é a operação que, ao mesmo tempo, aumenta o estoque da DLSP e não está relacionada à apropriação de juros à DLSP.
A DLSP, por sua vez, de acordo com o Manual editado pelo BCB, representa o balanceamento entre os saldos de haveres e de obrigações do setor público não-financeiro. Ainda de acordo com o BCB[14], para integrar o rol de haveres e de obrigações que compõem a DLSP, os ativos e os passivos devem atender aos seguintes critérios:
i) devem representar haveres ou obrigações do setor público não-financeiro;
ii) devem representar um ativo financeiro ou uma obrigação. Ou seja, ativos imobilizados, ativos permanentes, contas de patrimônio líquido etc. não são considerados no cômputo da DLSP;
iii) não devem representar estoques registrados em razão do reconhecimento de haveres ou de obrigações pelo regime de competência[15];
iv) devem se originar de operação intermediada, sancionada ou transitada por instituições do sistema financeiro[16];
v) devem estar registrados em fontes de dados que garantam periodicidade, tempestividade, integridade, abrangência e qualidade às informações a respeito dos haveres e das obrigações.
O programa Pé-de-Meia: a instituição da poupança de incentivo à permanência e conclusão escolar
A poupança de incentivo à permanência e conclusão escolar para estudantes do ensino médiofoi instituída pela Medida Provisória nº 1.198/2023 (MPV 1198) e, posteriormente, pelo art. 1º da Lei nº 14.818/2024[17]. Da regulamentação do referido diploma legal, realizada pelo Decreto nº 11.901/2024, nasceu[18] o programa Pé-de-Meia, cuja finalidade é coordenar, gerir e executar mencionado incentivo. Referida política pública consiste, basicamente, na transferência de recursos financeiros a estudantes que atendam a critérios estabelecidos em lei.
Caso estivesse sendo materializada de acordo com o figurino apresentado pelo parágrafo anterior – veremos, a seguir, que não está – a transferência dos recursos aos alunos beneficiários do programa estaria sendo realizada por meio do saque de recursos de titularidade da União depositados na Conta Única do Tesouro Nacional (CUTN). Nessa hipótese, tal saque de valores reduziria o saldo da CUTN – haver que atende aos critérios listados pela metodologia “abaixo da linha” – e, por conseguinte, provocaria aumento do estoque da DLSP e, nesse sentido, como não teria relação com a apropriação de juros, seria registrado como uma variação primária deficitária (ou despesa primária).
A operacionalização do pagamento do incentivo por meio do FIPEM
Como citado acima, o pagamento dos incentivos aos estudantes do ensino médionão está sendo feito via saque de recursos da CUTN, mas por intermédio[19] de repasses de recursos previamente aportados pela União no Fundo de Custeio da Poupança de Incentivo à Permanência e Conclusão Escolar para Estudantes do Ensino Médio (FIPEM), que é o Fundo depositário das disponibilidades da União para o Programa Pé-de-Meia.
Em apertada síntese, a operacionalização da política se dá de acordo com o seguinte figurino:
i) a União repassa recursos financeiros ao FIPEM, por meio da integralização de cotas emitidas por esse Fundo. Em dezembro de 2023, por exemplo, foram R$ 6,1 bilhões aportados pela União no FIPEM;
ii) o ministério responsável pela execução[20] do programa verifica o atendimento dos requisitos por parte dos estudantes e, ato contínuo, encaminha folha de pagamento ao agente financeiro[21], com a relação daqueles alunos aptos a receberem os valores relativos aos incentivos;
iii) no papel de agente financeiro, a CAIXA solicita à Administradora do FIPEM – atribuição que também é exercida pela CAIXA – que lhe repasse os recursos necessários à realização dos pagamentos;
iv) recebido referido pedido, o FIPEM, com lastro no que dispõe o artigo 4º de seu estatuto[22], encaminha os recursos ao agente financeiro; e
v) a CAIXA, agente financeiro, deposita os valores na conta de cada estudante beneficiário.
Pois bem.
Nos termos da Lei nº 14.818/2024, o FIPEM é fundo de natureza privada, criado, administrado, gerido e representado judicial e extrajudicialmente pela Caixa Econômica Federal (CAIXA). É entidade, portanto, que não faz parte do chamado setor público não-financeiro.Significa dizer que seus haveres e obrigações não compõem a DLSP apurada pelo BCB.
Tendo em conta tais pressupostos, a integralização de cotas do FIPEM, pela União, é operação que está sendo contabilizada atualmente como despesa primária. Isso ocorre porque, como as cotas integralizadas pela União não são registradas pelo BCB como um haver de governo central no âmbito das estatísticas fiscais, a redução do saldo da CUTN, causada pelo saque dos recursos transferidos ao FIPEM quando da integralização, não apresenta nenhuma contrapartida no aumento do estoque de outro haver, o que acaba por provocar aumento do saldo da DLSP.
De outro lado, contudo, quando, a mando do órgão responsável pela execução do programa Pé-de-Meia, os recursos são sacados do FIPEM e repassados para que o agente financeiro (CAIXA) efetue o depósito de valores na conta de cada aluno beneficiário do programa, não há que se falar em despesa primária, já que a operação não provoca qualquer alteração no saldo da DLSP. A razão para tanto é que, como dito anteriormente, os haveres e obrigações do FIPEM não estão na abrangência das estatísticas fiscais. Desse modo, qualquer alteração em seus montantes é operação neutra no que tange à variação da DLSP.
O FIPEM como disponibilidades de recursos da União e as estatísticas fiscais
Como cediço, o fato de o FIPEM não integrar o setor público não-financeiro faz com que seus haveres e obrigações deixem de ser registrados na DLSP pelo BCB.
Há razões, entretanto, ao meu ver, para que o montante correspondente às cotas de propriedade da União no FIPEM seja registrado como um haver de governo central nas estatísticas fiscais. Explica-se.
Na forma, as cotas que a União detém no FIPEM representam uma espécie de “participação societária”, razão para que, a teor dos critérios estabelecidos pela metodologia “abaixo da linha”, referido ativo não seja registrado no rol de haveres da União no âmbito da DLSP.
Ocorre, entretanto, que, em essência, o FIPEM tem servido, na realidade, como depositário de recursos da União, contemplando disponibilidades financeiras que são movimentadas no montante, na época e em decorrência de ordem exarada pelo órgão responsável pela execução do programa Pé-de-Meia. Nessa qualidade, portanto, os recursos aportados pela União no Fundo preencheriam os critérios das estatísticas fiscais para que sejam registrados como haveres no âmbito da DLSP.
Caso assim considerados (registrados), inverter-se-iam os impactos fiscais decorrentes da operação de integralização de cotas e da operação de pagamento dos incentivos. Ou seja, em relação à integralização de cotas, o aporte deixaria de ser despesa primária e passaria a ser considerado despesa financeira (não-primária). Isso porque, quando da realização da operação, o montante da DLSP não seria alterado, uma vez que o saque de recursos da CUTN seria compensado pelo registro de outro haver (disponibilidade de recursos no FIPEM) na DLSP. De seu lado, o pagamento dos incentivos financeiro-educacionais passaria a produzir, quando de sua realização efetiva, aumento do saldo da DLSP, uma vez que tais compromissos seriam honrados por meio de saque (resgate) de recursos depositados em haver (cotas da União no FIPEM) registrado na DLSP e não seriam compensados com a redução de obrigações e/ou aumento de outros haveres.
Se os efeitos fiscais são os mesmos, por que continuar a executar o Pé-de-Meia via FIPEM?
Ora, se a interpretação manifestada por meio da seção anterior estiver correta, os efeitos fiscais (impacto sobre a DLSP e sobre o resultado primário) decorrentes da operacionalização da política pública por meio do FIEM serão iguais aos que seriam observados na hipótese de a política estar sendo operacionalizada sem a intermediação desse Fundo, qual seja: a variação da DLSP e o registro da despesa primária seriam captadas pelo BCB no momento do pagamento dos incentivos financeiro-educacionais aos alunos beneficiários do programa.
Nesse sentido, caberia questionar, então, o seguinte: por que continuar a executar o programa Pé-de-Meia por intermédio do FIPEM?A resposta parece residir no seguinte aspecto: existe o entendimento de que, nesses moldes, os pagamentos dos incentivos aos alunos poderiam ser efetuados, ainda que a mando do órgão responsável pela execução do programa e não pelo FIPEM, sem a necessidade de prévia autorização na lei orçamentária da União. Mas isso é tema para um próximo artigo.
Até lá!
* Antônio Carlos Costa d’Ávila Carvalho Júnior é professor de orçamento público, gestão fiscal e apuração do resultado fiscal “abaixo da linha”. É consultor de orçamento e fiscalização financeira na Câmara dos Deputados.
[1] Entre outras: corte de 1,5 % do PIB em despesas orçamentárias federais e de 0,3% do PIB nas despesas de investimento das estatais federais; redução na concessão de crédito pelos bancos federais a estados e municípios; adoção de meta de superávit primário para o governo central; aumento da taxa básica para 49,75% em setembro/1998.
[2] Em dezembro/1998, cerca de 32,9% de toda a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) era indexada a taxa de câmbio, aumentando para 46,5% em janeiro/1999 e para 46,6% em fevereiro do mesmo ano. Para a taxa Selic, os percentuais, respectivamente, eram os seguintes: 57,3%; 43,5%; e 43,2%.
[3] Quadro XXI – Dívida líquida do setor público – R$ milhões e %PIB
Quadro XXII – Dívida líquida do setor público – ajuste patrimonial – R$ milhões
Quadro XXIII – Dívida líquida do setor público – taxa de juros implícita
Quadro XXIV – Necessidades de financiamento do setor público – fluxos mensais consolidados – R$ milhões
Quadro XXV – Necessidades de financiamento do setor público – fluxos mensais por esfera – R$ milhões
Quadro XXVI – Necessidades de financiamento do setor público – acumulados no ano – R$ milhões
Quadro XXVI – Necessidades de financiamento do setor público – acumulados no ano – %PIB
[4] Disponível em: <https://www.bcb.gov.br/estatisticas/historicomonetariascredito>. Acesso em 22 fev. 2023.
[5] A referência metodológica internacionalmente aceita são os manuais de estatísticas de finanças públicas editados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI).
[6]Disponível em:
[7] Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o Presidente da República submeterá ao:
[…]
§ 1º As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas alterações conterão:
[…]
IV – metodologia de apuração dos resultados primário e nominal.
[8]Por exemplo: enquanto a LRF quer controlar a Dívida Consolidada Líquida (DCL), o Banco Central do Brasil (BCB) controla a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP).
[9]Mensura o resultado fiscal pela ótica do financiamento. Contrasta com o conceito acima da linha que mede o resultado pela diferença entre receitas e despesas.
[10] Disponível em: https://www.bcb.gov.br/ftp/infecon/estatisticasfiscais.pdf. Acesso em 16 dez 2024.
[11] De acordo com manifestação do BCB no âmbito do TC 005.335/2015-9 (Contas de Governo – 2014): “Ademais, o processo de compilação das estatísticas é pautado pela transparência e consolidado em Manual divulgado pelo BCB em seu sitio eletrônico, permitindo consulta pelos órgãos de controle e pela sociedade, o que milita em favor dos princípios de planejamento e gestão fiscal responsável de que trata a LRF. Em outros termos, o Manual, expedido com fundamento na competência técnica do BCB, é a norma de regência da metodologia de cálculo que é divulgada pela Autoridade Monetária. À míngua da existência de uma metodologia específica para atendimento da previsão contida na LRF (art. 30, § 1°, IV), as mensagens da LOA têm se valido das estatísticas fiscais divulgadas pelo BCB seguindo metodologia “abaixo da linha” adotada desde 1991”. (Grifou-se)
Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/data/files/27/72/33/90/AE260510711B85052A2818A8/Relat_rio%20e%20Parecer%20Pr_vio.pdf. Acesso em: 16 dez. 2024.
[12] Art. 2º A lei de diretrizes orçamentárias, nos termos do § 2º do art. 165 da Constituição Federal e do art. 4º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), estabelecerá as diretrizes de política fiscal e as respectivas metas anuais de resultado primário do Governo Central, para o exercício a que se referir e para os 3 (três) seguintes, compatíveis com a trajetória sustentável da dívida pública.
[…]
§ 4º A apuração do resultado primário e da relação entre a DBGG e o PIB será realizada pelo Banco Central do Brasil.
[13] A DLSP é o balanceamento entre os saldos de haveres e de obrigações do setor público não-financeiro. (Manual de Estatísticas Fiscais). Disponível em: https://www.bcb.gov.br/ftp/infecon/Estatisticasfiscais.pdf. Acesso em 09 set. 2024.
[14] Disponível em:
https://contas.tcu.gov.br/etcu/ObterDocumentoSisdoc?seAbrirDocNoBrowser=true&codArqCatalogado=9225398&codPapelTramitavel=53262119 Acesso em: 16 dez. 2024.
https://portal.tcu.gov.br/data/files/27/72/33/90/AE260510711B85052A2818A8/Relat_rio%20e%20Parecer%20Pr_vio.pdf. Acesso em: 16 dez. 2024.
[15] As Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP) são apuradas pelo regime de caixa, à exceção dos resultados com juros, que são apurados pelo regime de competência.
[16] Uma vez que o BCB, como órgão responsável pela formulação e gestão da política monetária e pela regulação e supervisão do Sistema Financeiro Nacional, pode solicitar das instituições financeiras informações sobre créditos e haveres do setor público, facilitando o trabalho de compilação de estatísticas fiscais.
[17] Lei nº 14.818/2024 – Art. 1º Esta Lei institui incentivo financeiro-educacional, na modalidade de poupança, destinado à permanência e à conclusão escolar de estudantes matriculados no ensino médio público.
[18] Art. 1º Este Decreto regulamenta a Lei nº 14.818, de 16 de janeiro de 2024, que institui incentivo financeiro-educacional, na modalidade de poupança, destinado à permanência e à conclusão escolar de estudantes matriculados no ensino médio público, e cria o Programa Pé-de-Meia.
Parágrafo único. O Programa Pé-de-Meia tem por finalidade coordenar, gerir e executar o incentivo financeiro-educacional de que trata o caput.
[19] Art. 7º Para fins de operacionalização do incentivo de que trata esta Lei, é a União autorizada a participar, no limite global de até R$ 20.000.000.000,00 (vinte bilhões de reais), de fundo que tenha por finalidade custear e gerir o incentivo estabelecido nesta Lei.
[20] Art. 3º O acesso e a permanência dos estudantes ao incentivo de que trata esta Lei obedecerão aos seguintes requisitos, na forma do regulamento:
[…]
§ 1º A verificação dos requisitos de que trata este artigo e a operacionalização do incentivo de que trata esta Lei ficarão sob a responsabilidade da autoridade competente federal responsável pela área de educação.
[21] A Caixa econômica Federal é o agente financeiro do programa Pé-de-Meia.
[22] Art. 4º O custeio do Programa Pé-de-Meia será realizado por meio de repasse de valores do Fundo ao agente financeiro responsável pelo pagamento do incentivo financeiro-educacional de que trata o art. 1º da Lei nº 14.818, de 16 de janeiro de 2024.