Por Fidelis Fantin Junior*
No Brasil, o que chamamos de PPA é o plano plurianual do governo federal. O PPA é previsto no art. 165 da Constituição, onde seu § 1º estabelece que: “A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.
Na prática, o PPA é como um plano de governo sob o ponto de vista orçamentário e financeiro, que tem seu período de vigência iniciando no segundo ano do governo e se encerrando no primeiro ano do mandato seguinte. Esse período diferente do período do mandato presidencial ocorre por conta do prazo que o governo e o Congresso precisam para a elaboração, discussão e aprovação da lei que institui o Plano. Portanto, não haveria tempo para um governo eleito elaborar e aprovar um plano plurianual que entrasse em vigor já no primeiro ano do mandato. Então, ele vai valer a partir do segundo ano.
O PPA, portanto, é refeito a cada quatro anos, sempre no primeiro ano do mandato do novo presidente. Vale citar que não há uma regulamentação de quais elementos comporão o Plano, diferente do que ocorre com o orçamento (ou Lei Orçamentária Anual – LOA), que é regulamentada pela Lei 4.320/64 e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) todos os anos. O PPA, portanto, pode ter novo formato a cada edição. Mas alguns elementos como diretrizes estratégicas, objetivos, metas, indicadores e programas são elementos que costumam sempre estar presentes em todas as edições, com poucas variações.
No PPA para o período de 2024 a 2027 (PPA 2024-2027), o governo inovou e incluiu alguns elementos novos, como as Agendas Prioritárias e as Agendas Transversais. Essas agendas representam uma espécie de seleção de temas sobre os quais há um interesse especial do governo.
Nas Agendas Prioritárias, há, por exemplo, o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), que seria uma seleção de projetos de investimentos sobre os quais o governo visa dar maior visibilidade. Nas Agendas Transversais, temos, por exemplo, a Agenda Ambiental e a Agenda Mulheres. Sendo as prioridades, ou Agendas Prioritárias em número de seis, e as Agendas Transversais em número de cinco.
O PPA 2024-2027 é composto, além do texto de lei, como qualquer lei, dos seguintes anexos:
- Anexo I – Dimensão Estratégica
- Anexo II – Sumário Executivo de Informações Macroeconômicas e Fiscais
- Anexo III – Programas Finalísticos
- Anexo IV – Programas de Gestão e Manutenção
- Anexo V – Agendas Transversais
- Anexo VI – Prioridades e Metas
- Anexo VII – Investimentos Plurianuais
- Anexo VIII – Investimentos Plurianuais – Orçamento de Investimentos das Estatais Não-Dependentes
De todo o conteúdo do Plano, poderíamos considerar que os anexos de Dimensão Estratégica, o Sumário Executivo de Informações Macroeconômicas e Fiscais são basicamente orientações e informações de caráter estratégico, mas não tem propriamente um caráter impositivo.
Já os anexos III – Programas Finalísticos e IV – Programas de Gestão e Manutenção são efetivamente os programas que orientam a elaboração do orçamento, com a lei orçamentária anual (LOA) detalhando as ações a serem desenvolvidas no âmbito de cada um desses programas.
Os demais anexos (V, VI, VII e VII) também têm caráter mais informativo que mandatório.
O Anexo VII – Investimentos Plurianuais atende, de certa forma, o disposto no § 1º do art. 167 da Constituição, que exige que os investimentos plurianuais do orçamento sejam previstos no PPA para poderem ser iniciados. Porém, o próprio texto da lei que instituiu o PPA 2024-2017 autoriza o detalhamento de investimentos plurianuais diretamente no orçamento.
Esse aspecto relativo ao início de investimentos plurianuais detalhados no próprio orçamento – dispositivo que teria a finalidade de evitar obras ou projetos inacabados – mantém-se relevante ao considerarmos que não se pode iniciar obra plurianual com dotações genéricas do orçamento, ou seja, sem que seja especificada tal obra. Assim, uma obra ou projeto de maior envergadura não poderiam ser iniciados por livre arbítrio do gestor.
Para muitos, o PPA não teria grande relevância no processo orçamentário, mas, na qualidade de expressão do planejamento de médio prazo, o PPA cumpre uma função relevante ao orientar a elaboração do orçamento, ainda que dando a este grande nível de flexibilidade.
No que diz respeito à regulamentação das leis de orçamento (PPA, LDO e LOA), a lei prevista na Constituição, via lei complementar, ainda esta por vir. Há leis pontuais, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)[1] e a Lei do Arcabouço Fiscal[2]. Porém falta uma lei complementar que trate de forma mais completa o tema. Enquanto essa lei não vem, PPA, LDO e LOA vão sendo editadas a partir de uma regulamentação precária e que sofre alterações constantes. O processo vai funcionando, mas uma solução definitiva ainda depende de vontade política, que respeite aspectos mais técnicos e menos políticos.
* Fidelis Fantin Junior é consultor de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados; foi coordenador dos processos de tramitação do PPA 2008-2011 e do PPA 2024-2027).
[1] Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
[2] Lei Complementar 200, de 30 de Agosto de 2023. https://www2.camara.leg.br/legin/fed/leicom/2023/leicomplementar-200-30-agosto-2023-794631-publicacaooriginal-169053-pl.html