Por Rose Hofmann*
Desde a aprovação do Projeto de Lei Geral do Licenciamento Ambiental[1] pela Câmara dos Deputados, em maio de 2021, os debates seguem acirrados, prometendo uma votação agitada sobre o assunto no Senado Federal. Por ser o instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente que mais se consolidou nos últimos 40 anos, o licenciamento ambiental tem sido sobrecarregado de atribuições e de expectativas pela ineficiência ou não aplicação de outros instrumentos definidos na mesma política.
Cercado de polêmicas, o projeto buscou endereçar soluções para as críticas mais frequentes atribuídas ao procedimento de licenciamento ambiental, dentre as quais destacam-se: os estudos extensos, excessivamente direcionados ao diagnóstico ambiental e que pouco contribuem com a tomada de decisão; a demora na emissão dos termos de referência; a multiplicidade de atores opinando no processo, com baixa cooperação entre eles; a fixação de condicionantes desvinculadas dos impactos identificados e que por vezes extrapolam as atribuições do titular da licença; e, por fim, o procedimento focado na emissão de licenças e pouco atuante no acompanhamento dos resultados.
Entre os pontos mais controversos do projeto aprovado estão a lista de empreendimentos e atividades não sujeitos ao licenciamento ambiental, a criação da licença por adesão e compromisso, a fixação de critérios para participação dos órgãos envolvidos e o fortalecimento da autonomia dos entes federativos nas fases de enquadramento e triagem.
Também há críticas pela ausência de menção à Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), que apareceu em algumas versões do texto, mas não prevaleceu no projeto aprovado pela Câmara dos Deputados, assim como ao Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE). Nota-se que não há uma rejeição expressa à AAE no debate legislativo, mas sim o entendimento de que esse tipo de avaliação merece ato normativo específico. Em relação ao ZEE, embora sua inserção na lei seja defendida por alguns como um potencial aprimoramento do processo de licenciamento, o fato é que já existe previsão normativa nesse sentido.
A observação do ZEE pelo licenciamento ambiental já é mandamento trazido pelo Decreto nº 4.297, de 10 de julho de 2002, segundo o qual “para o planejamento e a implementação de políticas públicas, bem como para o licenciamento, as instituições públicas ou privadas observarão os critérios, padrões e obrigações estabelecidos no ZEE, quando existir, sem prejuízo dos previstos na legislação ambiental”.
Quanto à lista de não sujeição ao licenciamento ambiental, os debates legislativos que a fundamentaram levaram em consideração: i) situações concretas que, por outros instrumentos normativos ou harmonização de entendimentos técnicos, não requeriam licenciamento ambiental (obras urgentes e emprego de forças armadas, por exemplo); ii) o argumento de que se trata de atividades com balanço ambiental positivo ou cujas medidas necessárias para o controle ambiental sejam suficientemente supridas por outros atos ou normativos de aplicação direta.
O texto ressalva, nesse dispositivo, que a não sujeição ao licenciamento ambiental não exime o empreendedor da obtenção, quando exigível, de autorização de supressão de vegetação nativa, de outorga dos direitos de uso de recursos hídricos ou de outras licenças, autorizações ou outorgas exigidas em lei, bem como do cumprimento de obrigações legais específicas.
A licença por adesão e compromisso (LAC), por sua vez, surpreende pela polêmica, considerando o fato de já ser aplicada em muitos estados da federação. Essa licença tem como foco as atividades e empreendimentos de baixo e médio potencial degradador e para os quais já sejam conhecidas as medidas de controle de seus impactos, não sendo aplicável a empreendimentos de significativo impacto, tampouco àqueles de impacto incerto e que demandam estudos específicos.
Embora venha sendo chamada de “auto licença”, a LAC passa longe disso e, além de prever a necessidade de emissão de ato normativo prévio pelo ente federativo (§ 2º do art. 21), o texto aprovado pela Câmara dos Deputados estabelece que a LAC somente será aplicável quando atendidas, cumulativamente, as seguintes condições (art. 21):
I – não seja a atividade ou empreendimento potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente; e
II – sejam previamente conhecidos:
- a) as características gerais da região de implantação;
- b) as condições de instalação e operação da atividade ou empreendimento;
- c) os impactos ambientais da tipologia da atividade ou empreendimento; e
- d) as medidas de controle ambiental necessárias.
III – não ocorra supressão de vegetação nativa, que depende de autorização específica.
Quanto à participação das autoridades envolvidas, o texto se inspirou na vigente Portaria Interministerial MMA/MC/MS/MJ nº 60, de 2015, que se aplica apenas aos licenciamentos conduzidos na esfera federal e segundo a qual os órgãos poderão opinar, sem caráter vinculante, na etapa de elaboração do termo de referência, na análise dos estudos e na fixação das condicionantes. Ao compor a lei geral, com disposições similares à da referida Portaria, a abordagem passaria a ser aplicada também em todos os estados e municípios, nos quais é conduzida a maior parte dos licenciamentos do País.
Essa obrigatoriedade de provocação dos órgãos envolvidos em três momentos (TR, estudos e condicionantes) tende a aumentar significativamente a carga de trabalho de entidades como a Fundação Nacional do Índio (Funai), o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan). Isso porque a provocação desses atores no processo de licenciamento, embora seja prática consolidada no licenciamento ambiental federal, ainda é incipiente em alguns estados e municípios.
De acordo com o texto aprovado na Câmara, o único órgão que hoje possui poder de veto no licenciamento e passaria a ter apenas manifestação opinativa é o órgão gestor de unidade de conservação. Esse poder de veto hoje existente se aplica somente quando o empreendimento ou atividade de significativo impacto ambiental afeta unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento. Ao equipará-lo aos demais órgãos envolvidos, o texto busca reforçar o poder decisório da autoridade licenciadora, a quem cabe então considerar todas as contribuições recebidas.
Não se trata, portanto, de afastar a avaliação de impactos ambientais em unidades de conservação, tampouco em terras indígenas ou quilombolas, mas de fortalecer o poder decisório da autoridade licenciadora, que funcionará como uma espécie de balcão único, integrando as análises dos demais envolvidos e também as contribuições das audiências públicas e de outras formas de consulta no procedimento de licenciamento ambiental.
Outras inovações trazidas pelo projeto de lei aprovado na Câmara serão debatidas a seguir, no contexto das etapas que compõem o procedimento, quais sejam:
- enquadramento e triagem;
- delimitação do escopo;
- elaboração dos estudos;
- verificação dos estudos;
- análise técnica;
- consulta pública;
- decisão;
- acompanhamento das condicionantes.
Na etapa da triagem, na qual é feita a seleção dos empreendimentos ou atividades que se sujeitarão ao licenciamento ambiental e em que nível de complexidade, atualmente são aplicados essencialmente os critérios de porte, natureza e potencial poluidor para o enquadramento. Nessa etapa, o projeto aprovado na Câmara reforça a realidade atual, em que cada unidade federativa tem definido o recorte de quais empreendimentos são levados ao procedimento mais complexo, quais podem passar por licenciamento simplificado ou quais são aqueles que não precisam se submeter ao procedimento.
Como aprimoramento, o projeto aprovado na Câmara passa a considerar, como critério para o enquadramento, o critério de localização da atividade ou empreendimento (§ 1º do art. 17). Essa inclusão, já praticada em alguns estados e municípios, permite que haja tratamento diferenciado para um mesmo projeto a depender da sensibilidade da área em que se pretende construí-lo e operá-lo.
Embora o texto aprovado pela Câmara dos Deputados tenha frustrado expectativas de padronização para o enquadramento e triagem, o projeto avança ao estabelecer que a natureza da atividade ou empreendimento terá sua designação baseada na Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE). A partir desse padrão, os entes federativos estabelecerão suas listas positivas, indicando as atividades e empreendimentos que se sujeitam ao licenciamento ambiental, ou listas negativas, indicando para as quais não se aplica o procedimento.
Pela forma como as listas positivas e negativas são fixadas atualmente, sem uma regra geral, há dificuldade em comparar o procedimento aplicado em cada estado ou município para empreendimentos ou atividades similares. Com a adoção do CNAE, a transparência e a comparabilidade devem ser favorecidas.
Na delimitação do escopo, faz-se a indicação do conteúdo necessário aos estudos ambientais, em termos de abrangência e profundidade, que servirão de subsídio à tomada de decisão sobre a viabilidade do empreendimento ou atividade. Aqui o projeto endereça solução para a crítica dos estudos extensos e focados em diagnóstico ao estabelecer que o termo de referência “deve ser elaborado considerando o nexo de causalidade entre os potenciais impactos da atividade ou empreendimento e os elementos e atributos dos meios físico, biótico e socioeconômico suscetíveis de interação com a respectiva atividade ou empreendimento” (§ 3º do art. 24).
Como bem explicado pelo Ministério Público Federal[2] em estudo realizado em 2004:
O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) deve ser capaz de descrever e interpretar os recursos e processos que poderão ser afetados pela ação humana. Nesse contexto, o diagnóstico ambiental não é somente uma das etapas iniciais de um EIA: ele é, sobretudo, o primeiro elo de uma cadeia de procedimentos técnicos indissociáveis e interdependentes, que culminam com um prognóstico ambiental consistente e conclusivo. (BRASIL, 2004, p. 20)
Assim, ao bem delimitar o termo de referência, a proposição dá o primeiro passo para que esse encadeamento lógico seja garantido. Com um diagnóstico aderente às necessidades da avaliação de impactos ambientais, os recursos são otimizados em prol de uma decisão mais efetiva e realista.
E para resolver o problema da demora da emissão de termos de referência, o texto aprovado na Câmara dos Deputados estabelece que “extrapolado o prazo fixado no § 4º, faculta-se ao empreendedor o protocolo dos estudos para análise de mérito com base no termo de referência padrão da respectiva tipologia, disponibilizado pela autoridade licenciadora” (§ 5º do art. 24).
Após a elaboração dos estudos, estes passam por uma verificação de aderência ao que foi exigido no termo de referência, procedimento também conhecido como “check list”. Trata-se de uma etapa que deveria se concentrar em uma análise expedita de atendimento ao TR, sem adentrar no mérito em si. Mas não é o que tem se verificado na prática, especialmente na esfera federal, fazendo com que muitos estudos fiquem parados por muito tempo nessa etapa, demandando inclusive atualizações quando de fato chegam à análise de mérito.
Outro motivo verificado na esfera federal para que o check list acabe demorando mais do que o esperado é a distribuição do processo para verificação apenas quando há equipe técnica disponível para a sequência do processo, mascarando eventuais atrasos decorrentes da falta de estrutura, já que os prazos só passam a contar a partir do aceite para análise de mérito. Nesse contexto, o projeto aprovado pela Câmara dos Deputados estabelece que “o requerimento de licença ambiental não deve ser admitido quando, no prazo de 15 (quinze) dias, a autoridade licenciadora identificar que o EIA ou outro estudo ambiental protocolado não apresente os itens listados no TR, gerando a necessidade de reapresentação do estudo, com reinício do procedimento e da contagem do prazo” (§ 2º do art. 43).
Com essa redação, não havendo rejeição do estudo nesse prazo de 15 dias, segue-se para análise de mérito. Não se vislumbra perda de qualidade no procedimento, tendo em vista que quaisquer deficiências poderão ser supridas via pedido de complementação, como já ocorre hoje.
E na linha de melhorar a qualidade dos estudos ambientais o projeto aprovado buscou fomentar a competição entre consultorias ao estabelecer que “a autoridade licenciadora deve manter disponível […] cadastro de pessoas físicas e jurídicas responsáveis pela elaboração de estudos e auditorias ambientais com o histórico individualizado de aprovações, rejeições, pedidos de complementação atendidos, pedidos de complementação não atendidos e fraudes” (parágrafo único do art. 30).
Seguindo-se com a análise do projeto de lei, tem-se como ponto de destaque a fixação de prazos máximos de análise para a decisão sobre o requerimento das licenças. Embora suscite divergências, nota-se que o texto não traz implicações em caso de extrapolação dos prazos, além do que já dispõe a Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011. Nos termos da referida Lei Complementar, o decurso dos prazos de licenciamento, sem a emissão da licença ambiental, não implica emissão tácita nem autoriza a prática de ato que dela dependa ou decorra, mas instaura a competência supletiva.
Assim, impor prazos mais exíguos apenas ampliaria a probabilidade de instauração da competência supletiva, podendo levar ao órgão federal um número maior de requerimentos. De todo modo, a fim de demonstrar a amplitude da alteração legislativa proposta, o comparativo apresentado no Quadro 1 mostra que, pelo menos na esfera federal, há norma vigente com prazos ainda menores do que o texto aprovado pela Câmara dos Deputados.
Quadro 1
Comparativo de prazos de análise do licenciamento ambiental
| Texto aprovado na Câmara dos Deputados | Resolução Conama nº 237/97[3] | Instrução Normativa Ibama nº 184/2008[4] | |
| LP com EIA | 10 meses | 12 meses | 6 meses |
| LP sem EIA | 6 meses | 6 meses | – |
| LI | 3 meses | 6 meses | 75 dias |
| LO | 3 meses | 6 meses | 45 dias |
Verifica-se que, mais importante do que a fixação de prazos é o encadeamento lógico do processo de forma a garantir previsibilidade e equilíbrio, privilegiando-se as etapas com maior valor agregado ao processo decisório.
Outro problema que o projeto de lei buscou solucionar na fase de análise e tomada de decisão foi a falta de conexão entre a avaliação de impactos ambientais e as medidas mitigadoras e compensatórias. Nesse quesito, a proposição estabeleceu a hierarquia de mitigação, segundo a qual o gerenciamento dos impactos e a fixação de condicionantes das licenças ambientais devem atender à seguinte ordem de prioridade (art. 13):
- prevenir os impactos ambientais negativos;
- minimizar os impactos ambientais negativos;
- compensar os impactos ambientais negativos, na impossibilidade de evitá-los ou mitigá-los.
Adicionalmente, o texto estabeleceu que “as condicionantes ambientais devem ser proporcionais à magnitude dos impactos ambientais da atividade ou empreendimento identificados nos estudos requeridos no licenciamento ambiental, bem como apresentar fundamentação técnica que aponte seu nexo causal com esses impactos, não se prestando a mitigar ou compensar impactos ambientais causados por terceiros e em situações em que o empreendedor não possua ingerência ou poder de polícia” (§ 1º do art. 13).
Ainda no curso das análises técnicas são realizadas as audiências públicas, além das oitivas específicas para comunidades indígenas e tribais, nos termos da Convenção OIT 169, da qual o Brasil é signatário. Nesse último caso, o diálogo tem início ainda antes da elaboração dos estudos, com o debate do plano de trabalho que dará concretude ao que se solicita em termos de referência específicos.
O projeto inova ao trazer outras modalidades de participação:
- consulta pública: modalidade de participação remota no licenciamento ambiental, pela qual a autoridade licenciadora recebe contribuições, por escrito e em meio digital, de qualquer interessado (inciso VI do art. 3º);
- reunião participativa: modalidade de participação no licenciamento ambiental, de forma presencial ou remota, pela qual a autoridade licenciadora solicita contribuições para auxiliá-la na tomada de decisões (inciso VII do art. 3º);
- tomada de subsídios técnicos: modalidade de participação presencial ou remota no licenciamento ambiental, pela qual a autoridade licenciadora solicita contribuições técnicas a especialistas convidados, com o objetivo de auxiliá-la na tomada de decisões (inciso VIII do art. 3º).
Esse tipo de inovação é particularmente importante, pois passa-se a ter, no âmbito da norma legal, a oportunidade de ampliação da participação pública e, consequentemente, um maior universo de informações que podem subsidiar o processo analítico do órgão ambiental.
Após todas essas etapas, o processo segue instruído para a tomada de decisão. Aqui, cabe registrar outro aprimoramento importante trazido pelo projeto aprovado na Câmara dos Deputados, que se refere à aferição da efetividade das condicionantes para a finalidade a que foram criadas (inciso II do § 2º do art. 7º). Assim, não basta verificar se a condicionante foi executada como exigida, mas sim se ela alcançou o efeito esperado. O licenciamento deixa, portanto, de ser focado somente na emissão de licenças, como apontado por órgãos de controle, para dar mais foco ao acompanhamento da melhoria contínua da gestão.
Com esses dispositivos, o projeto de lei traça um eixo estruturante bem delimitado, que permeia o licenciamento ambiental do início ao fim, inserindo a análise dos impactos de forma equilibrada em cada fase para que sejam devidamente gerenciados no decorrer da maturação do projeto. Esses dispositivos conferem tecnicidade ao procedimento e agregam valor à tomada de decisão.
Uma expectativa que tende a ser frustrada em relação ao Projeto de Lei Geral do Licenciamento Ambiental diz respeito a colocar ordem nos milhares de normativos existentes sobre meio ambiente no País. Um levantamento realizado por Pedrosa et al. (2020)[5] estimou a existência de aproximadamente sessenta e quatro mil atos normativos e regramentos técnicos ambientais vigentes no País, os quais abrangem as três esferas da federação e não se restringem à temática afeta ao licenciamento.
Por ter escopo restrito ao licenciamento ambiental, a proposta de lei geral não teria a capacidade de racionalizar espectro tão amplo de normativos. Além disso, é preciso reconhecer que o projeto de lei pouco conflita com as regras atuais aplicáveis ao instrumento, o que leva a crer que a maior parte das normas infralegais permanecerá em vigor sem a necessidade de muitos ajustes.
Nesse contexto de atos numerosos e pouco organizados, merece destaque a proposta do Governo Federal trazida pelo Decreto nº 10.139, de 29 de novembro de 2019, que dispõe sobre a revisão e a consolidação dos atos normativos inferiores a decreto, editados por órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. O decreto aplica-se a:
I – portarias;
II – resoluções;
III – instruções normativas;
IV – ofícios e avisos;
V – orientações normativas;
VI – diretrizes;
VII – recomendações;
VIII – despachos de aprovação;
IX – qualquer outro ato inferior a decreto com conteúdo normativo.
Esse Decreto sim, aplicável à esfera federal, tem o potencial de organizar e racionalizar o cabedal normativo do licenciamento, seja pela revogação, revisão ou consolidação dos atos nessa esfera de competência. O processo tende a ser ainda mais qualificado se aplicadas técnicas de avaliação prévia de impacto regulatório.
Diante do exposto, verifica-se que o projeto de lei tem gerado muita expectativa em relação à redução de prazos de tramitação de processos e redução de normativos diversos, o que depende de uma regulamentação equilibrada para produzir o efeito esperado. Por outro lado, a proposição traz dispositivos importantes que qualificam etapas frequentemente criticadas no processo de licenciamento ambiental, como a elaboração dos estudos e a fixação de condicionantes, tornando-o mais efetivo.
Ao exigir que o termo de referência observe a relação da atividade ou empreendimento com o ambiente no qual se insere, o texto favorece a formulação de estudos mais objetivos e úteis à tomada de decisão. Da mesma forma, ao fortalecer a hierarquia de mitigação e exigir que as condicionantes ambientais estejam relacionadas aos impactos previamente mapeados, o projeto fortalece o aspecto técnico do procedimento, cuja efetividade é aferida periodicamente.
Com o avanço dos debates no Senado, acredita-se ser possível chegar a um texto final que promova a otimização do procedimento e preserve o núcleo técnico do licenciamento ambiental, cuja aplicação se alinha ao objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente de compatibilizar o desenvolvimento econômico e social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico.
Vale registrar, por fim, que muito pode ser feito em termos de incremento da efetividade do licenciamento mesmo sem o marco legal, o que inclui o fortalecimento dos mecanismos de diálogo e participação, a aplicação de tecnologia, a elaboração de manuais técnicos e normativos e o fortalecimento das carreiras técnicas e gerenciais que atuam na temática. É com esse entendimento que temos trabalhado incessantemente em busca da verdadeira sustentabilidade ambiental para os projetos prioritários do Governo Federal.
1] Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2010521&filename=PEP+1+CFT+%3D%3E+PL+3729/2004.
[2] BRASIL. Ministério Público Federal. Deficiências em estudos de impacto ambiental: síntese de uma experiência – Brasília. Ministério Público Federal. 4ª Câmara de Coordenação e Revisão: Escola Superior do Ministério Público da União, 2004. 48 p.
[3] Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) nº 237, de 19 de dezembro de 1997.
[4] Instrução Normativa Ibama nº 184/2008, que dispõe sobre o Licenciamento Ambiental Federal (alterada pela Instrução Normativa Ibama nº 14/2011).
[5] PEDROSA, Deivison; FONSECA, Enio; CARNEIRO, Ricardo. Legislação ambiental no Brasil: panaceia ou equação impossível? Algumas reflexões. Direito Ambiental. Mar.2020. Disponível em: https://direitoambiental.com/legislacao-ambiental-no-brasil/. Acesso em: 04 ago. 2021.
* Rose Hofmann é secretária de Apoio ao Licenciamento Ambiental e à Desapropriação do Programa de Parcerias de Investimentos do Ministério da Economia. Tecnóloga em Química Ambiental, especialista em Gestão e Engenharia Ambiental, especialista em Regulação de Serviços Públicos e mestre em Poder Legislativo.